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海外学者笔下的中国政策试验

来源:北京日报2019-11-04 10:15

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  作者:中共中央党校(国家行政学院)公共管理教研部 张克

  政策试验是中国革命、建设和改革取得非凡成就的独特治理机制,为深入理解中国现代化进程提供了中层理论路径。自上世纪90年代以来,政策试验逐渐成为海外中国研究的一个热点问题,一批政治学家、经济学家从不同学科视角深入研究中国政策试验现象并作出了富有启发性的理论阐释。梳理近20年来海外学者对中国政策试验的研究成果,可将之归纳为经济学、公共政策和政治学三个理论视角。

  经济学视角下,政策试验是中国分权改革的具体实践

  上世纪90年代开始,以钱颖一、温加斯特为代表的一些经济学家借鉴蒂伯特经典模型将中国经济体制概括为“维护市场的财政联邦主义”,地方政府能够充分调动辖区内的资源运用管理权限促进经济增长,在此过程中许多突破传统经济管理体制的改革政策率先在地方进行试验并取得成功。虽然财政联邦主义理论对中国的解释力存在争议,但经济学家普遍认为改革开放以来中国的经济分权为政策试验拓展了应用空间。

  这一视角下最具代表性的成果是钱颖一、罗纳德·杰拉德、许成钢等对比苏联和中国经济转型的重要论文。同样是中央计划经济体制国家,为什么在转型过程中中国能够成功而苏联却遭遇了失败?

  前述学者将中国和苏联的经济管理组织结构区分为M型和U型两类组织,相比之下M型组织更利于激发经济活力。在M型组织结构下中国各省可以先行进行改革试验,取得经验之后再推广到全国,如果试验的政策没有奏效也不至于影响全国经济。

  此外,政策试验的实施还依赖于中央对地方官员有效的激励机制。大量经济管理权限下放到地方政府,让地方官员成为某种程度上的“企业家”,勇于承担试点试验任务的官员拥有更高的晋升可能性。

  有海外研究认为,在家庭联产承包责任制试验和经济特区试验中取得成效的地方官员被擢升到中央任职,反映出成功实施政策试验的地方官员更有可能被提拔重用。研究显示,上世纪90年代至21世纪初,承担众多政策试验任务的苏州、温州、深圳等地的主要官员相继被委以重任。

  公共政策视角下,政策试验是典型的渐进决策模式

  以韩博天为代表的学者提出,中国采取政策试验的方式渐进推动改革缘于应对不确定性的现实需要,是渐进决策理论在中国制度情景下的具体实践。中国在长期革命、建设和改革过程中坚持政策试验的工作方法,通过选择部分地区先行试点探索经验,在反复比较政策备选方案实施效果之后将可复制推广的政策扩展到全国。

  海外学者普遍认为,中国改革创新面临的不确定性主要可分为技术不确定性和政治不确定性两类。

  技术不确定性是指一项政策制定后在各地执行过程中可能出现未曾预料到的情况,通常与政策方案的周详程度、地区差异等因素有关。在技术不确定性条件下如果未经试点试验就贸然在全国推行某项政策,将有可能引发改革震荡甚至影响经济社会稳定。例如,中国由计划经济向市场经济转轨过程中施行价格“双轨制”,有效避免价格市场化可能引发的社会动荡,确保经济转轨平稳有序。

  政治不确定性是指一项政策因为观念、利益等原因在决策层暂时难以达成一致意见,导致改革创新思路被否决和政策难产。政策试验能够在高层决策尚存争议的情况下暂时搁置争议,通过个别地区试点来验证政策设计科学性,从而减少改革的政治阻力。例如,安徽、四川等地率先启动家庭联产承包责任制改革试点时决策层尚未形成一致意见,直到试点取得明显成效后中央才决定将改革向全国推广。

  政治学视角下,政策试验是中国政府进行组织学习的途径

  以王绍光为代表的学者认为,政策试验是中国政府提升组织学习能力的重要途径。

  组织学习能力是指一个组织有意识地利用特定时空知识或有关政策制度的经验教训来调整改进自身决策的能力。

  组织学习的信息来源大致可分为实践与实验两大类,前者主要是本国的政策与制度遗产、本国内部各地区不同的实践,以及外国过往与当前的经验教训等;后者是指有目的进行的旨在发现解决问题有效方法的干预性实验。一个组织既可以向外部学习成功经验,也可以在内部构建试验场进行探索获取经验。

  政策试验实际上是大型组织在内部次级组织之间进行的一场干预性实验,可以有效提升学习效率、降低决策成本。

  海外研究者提出,中国决策者通过政策试验推进改革既有客观需要也有主观动因。

  客观上,改革创新依赖大量地方性知识,中央政府不可能完全了解掌握各地具体情况,采取“一刀切”的方式推进改革存在较大的制度运行风险。对中央政府而言,地方政策试验的做法与成效是制定全国政策的重要信息参考,吸收和借鉴地方的经验教训能够避免全国性决策出现重大失误。

  主观上,中国决策者也有意将争议性政策下放到地方进行试点,运用实践成效检验政策方案的可行性,并根据试点中暴露的问题和障碍进一步优化政策设计。在组织学习过程中,中央政府善于向地方政府学习政策经验体现出一个国家的创新思维和制度纠偏能力。

  【欲了解更多详情,请参阅《国外理论动态》2019年第9期】

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