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法治如何保障教育现代化

来源:中国教育报2019-05-16 09:53

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  作者:国家教育咨询委员会委员、中国教育发展战略学会副会长  徐辉

  在1996年纪念联合国教科文组织成立50周年之际,时任联合国教科文组织副总干事鲍尔先生曾为《联合国教科文组织教育丛书》作序。他高度评价中国教育始终走在联合国教科文组织“全民教育”运动前列,并大胆预言,到21世纪初,中国教育水平将达到世界发达国家水平。同时,他提出了中国教育取得巨大进步的三个重要机制:一是“政策上对教育有力而持久的重视”;二是“从中央到地方的组织保证”;三是“用革新方法解决问题”。

  我赞成鲍尔先生的看法,他提出的三个重要机制富有启迪性,并且可以转换成中国语言文本,即教育优先发展机制、体制保障机制和改革创新机制。

  中国要实现教育现代化,成为教育强国,依靠的不可能仅仅是上述三种机制。例如,近期我在思考国家教育现代化与法治保障机制之间的关系问题,缺少法治保障机制是否有可能实现国家教育现代化?教育发展史或教育现代化史上有无缺少法治保障机制仍最终实现教育现代化的国家案例?仔细想来好像没有。因此,我们可以说,法治保障机制是实现教育现代化不可或缺的基本要素或条件。

  以前我研究英国教育史的时候,对英国教育现代化之路印象深刻。按理说,教育现代化与工业现代化、农业现代化、国防现代化、社会现代化一样,都是国家现代化的组成部分,相互之间应该关系密切。但英国自工业革命开始启动现代化进程模式后,起初工业现代化基本成了国家现代化的代名词,教育发展远远落在工业发展后面,并且教育发展与工业革命分道扬镳,缺少融合。英国工业革命始于18世纪60年代,到19世纪40年代基本完成。而在19世纪三四十年代,英国议会还在争辩要不要通过一项法律普及初等教育。

  但从19世纪后半叶起,英国法治保障机制在建立现代英国教育制度方面起的作用逐渐增大。《1870年初等教育法》终于在宗教和慈善团体开办的初等教育基础上,建立起公立初等教育制度,奠定了英国现代教育制度的基础。《1902年教育法》进一步建立公立中等教育制度,并建立起新型教育管理制度。《1918年教育法》延长了义务教育年限,完善了补习教育制度。《1944年教育法》确立了从初等教育、中等教育和继续教育相互衔接的、统一的公共教育体系,并对中央地方两级教育行政体制进行了重大调整,为二战后英国40多年教育发展奠定了全面而坚实的法律基础。《1976年教育法》有力地推动了中等教育综合化发展。《1988年教育法》规定,在中小学义务教育阶段推行国家课程(The National Curriculum)。《1992年继续教育和高等教育法》改革了英国继续教育和高等教育拨款制度。

  英国的教育法律就像一把巨大的园艺剪刀,把英国现代教育制度的花园修剪得越来越精美、完善。在英国教育现代化之路上,英国一系列教育法律的实施发挥了极为重要的保障机制作用。

  在全球推进教育现代化的进程中,英国只是一个典型列子。因各国国情不同,法治保障机制的形式、内容、途径和作用也各有不同。

  改革开放以来,我国颁发了一批教育法律法规,逐渐走向了一条从教育法制到教育法治的道路,从强调教育立法到强调教育立法与依法治理并重,教育治理实践中也出现了一批有典型意义的司法案例。

  可以说,改革开放40年来,我国教育法治建设取得了明显的成效。但应该看到,我国教育法治建设刚刚起步,对推进教育现代化来说,法治保障机制仍很薄弱。需要特别加强的机制保障要素有以下方面。

  完善立法体系。教育法治保障机制必须建立在坚实的法律体系基础上,这一点中外都是如此,似成规律。没有规矩不成方圆,说的就是这个道理。教育法制是规矩,教育法治成方圆。因此,教育法律体系越完善,法治保障机制力量就越强大,越有效。从改革开放开始,短短20多年时间里,1980年颁布了《学位条例》、1986年颁布了《义务教育法》、1993年颁布了《教师法》、1995年颁布了《教育法》、1996年颁布了《职业教育法》、1998年颁布了《高等教育法》、2001年颁布了《国防教育法》、2002年颁布了《民办教育促进法》等一系列教育法律法规。之后又对重要法律法规进行了修订修正。

  上述系列教育立法工作,为我们今天推行教育法治奠定了重要的基础。但应该看到,今天的中国发展迅速,各行各业各方面的立法需求极为庞大,国家及其地方的立法任务特别繁重,许多教育法律还在等待排上议事日程,包括《学前教育法》《终身学习法》或《继续教育法》的制定及一些重要教育法律的修订修正。

  加强执法检查。香港学者王绍光教授曾经指出,中国立法跟西方国家不同,西方立法往往是议会通过一部几百页甚至上千页的法律,要求全国各地按照这个法律来实施,美国的医改法案就有上千页。这让律师“非常”活跃,而其他人都不知道怎么办。

  中国的法治思维明显不同。一是立法前重视立法试点,试点结束后总结经验教训再立法;二是立法后重视执法检查,通过立法检查推动法律的实施。第二项与第一项同等重要,甚至更为重要,因为立法试点是为立法做准备,而执法检查是检查法治成效,是推进我国法治完善、依法治国必不可少的环节。

  厚积司法判例。在美国,曾经有一些重大的法律判决,对美国教育现代化进程产生过非常重要的影响。如1819年达特茅斯学院诉伍德沃德案的判决,有力地维护了私立大学发展利益和大学自治传统;1962年恩格尔诉瓦伊塔尔案的判决,维护了校园“政教分离”的宪法原则;1978年加州大学董事会诉巴基案的判决,进一步明确了教育歧视的社会内涵,给予“教育平等”新的宪法解释。

  要让教育法治保障机制真正发挥效用,离不开民众对教育法律的理解和守护,而典型的涉教案例判决是最有效的教育法律认知途径之一。我国教育立法时间不长,积累的示范案例还不多,但像“朱天喜诉上海市浦东新区教育局案”“黄某某诉京溪小学案”“田永诉北京科技大学案”“何小强诉华中科技大学案”等一系列涉教判例,都对推进依法治教、法治教育产生了广泛而积极的影响,这方面的工作有待于今后进一步加强。

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